Auch wenn eine Handlung nicht vom vertretungsbefugten Organ der Gebietskörperschaft gesetzt wurde, ist der Dritte in seinem Vertrauen auf den äußeren Tatbestand dann zu schützen, wenn das kompetente Organ - etwa durch Vernachlässigung seiner Kontrollpflichten - im Wege einer Anscheins- oder Duldungsvollmacht den Anschein erweckt hat, die Handlung sei durch seine Beschlußfassung gedeckt.